改革開放以來，特別是新時代以來，全面依法治國戰略在農藥管理領域得到充分體現，我國農藥管理法律法規體系不斷完善，法治化、科學化、規范化水平不斷提升，初步建立了具有中國特色、符合現階段發展水平、較為完整的農藥管理法律法規體系。

1  農藥管理法律法規的發展歷程

       世界上多數國家都有農藥管理的法律法規或管理制度，由于發展歷史、技術水平不同，各國農藥管理法律法規存在較大差異?？傮w看，發達國家主要強調安全，發展中國家則兼顧安全和產業發展實際。歐美國家農藥管理法律法規起步早，管理比較成熟，對我們具有重要的借鑒作用。美國先后通過多部法律和一系列法案加強農藥管理，最核心是1947年頒布的《聯邦殺蟲劑、殺菌劑和殺鼠劑法》，后期多次修訂。歐盟先后建立了覆蓋農藥全周期的一攬子法規制度，建立了歐盟對有效成分登記和成員國對產品登記基本制度。日本的《農藥管理法》多次修訂，最新修訂于2018年，重點突出農藥殘留、使用指導、嚴厲處罰等方面，具有其自身的特點。從政府主管部門看，多數國家主要由農業部門負責，個別也有環境保護部門（如美國）和衛生部門（如意大利）負責，共同之處在于農藥管理均涉及多部門職責范圍，交叉較多。

       和發達國家相比，我國農藥管理法治化起步較晚，但我國十分重視農藥管理法律法規工作。前期主要通過行政推動，1982年農牧漁業部等聯合發布《農藥登記規定》和《農藥安全使用規定》，1991年國務院辦公廳發布《關于加強農藥、獸藥管理的通知》，提出進一步加強農藥管理舉措。1997年5月，國務院頒布《農藥管理條例》，具有重要的里程碑意義，標志著我國農藥管理正式邁入法治化軌道。隨后根據形勢變化和出現的新情況，分別于2001年11月、2017年2月、2022年4月3次修訂。特別是2017年修訂作出了一系列強化舉措和深刻調整。比如，取消臨時登記、新設農藥經營許可、強化登記試驗管理、將原由多部門負責的農藥管理職責統一劃歸農業部門，標志著我國農藥管理進入新時期。同時，根據法律法規授權，主管部門先后制訂和發布了多個部門規章和規范性文件，形成了覆蓋農藥管理全周期的法律法規體系。2025年7月，針對當前行業管理和產業發展中出現的一些突出問題和短板，農業農村部修訂了農藥登記、生產許可、經營許可、登記試驗4個管理辦法。隨后發布登記資料要求、僅限境外使用農藥登記等規范性文件。這是農藥管理法律法規建設的最新成果，必將產生積極而深遠的影響。

2  我國現階段農藥管理法律法規框架

       根據法律法規位階，當前我國農藥管理法律法規體系分為法律、行政法規、部門規章和規范性文件3個層級。第1個層級是法律。我國目前尚未制定農藥管理的專門法律，但對農藥管理的明文要求體現在至少十幾部法律之中。主要有：屬于綜合方面的《中華人民共和國農業法》（以下簡稱《農業法》）、《中華人民共和國鄉村振興促進法》（以下簡稱《鄉村振興促進法》），與糧食安全相關的《中華人民共和國糧食安全保障法》（以下簡稱《糧食安全保障法》）、《中華人民共和國農業技術推廣法》（以下簡稱《農業技術推廣法》），與食品安全、農產品質量安全相關的《中華人民共和國食品安全法》（以下簡稱《食品安全法》）、《中華人民共和國農產品質量安全法》（以下簡稱《農產品質量安全法》），與生態環境安全相關的《中華人民共和國環境保護法》（以下簡稱《環境保護法》）、《中華人民共和國土壤污染防治法》（以下簡稱《土壤污染防治法》）、《中華人民共和國水污染防治法》（以下簡稱《水污染防治法》）《中華人民共和國固體廢物污染環境防治法》（以下簡稱《固體廢物污染環境防治法》）等。第2個層級是行政法規?！掇r藥管理條例》對農藥登記、生產、經營、使用、監督等全流程作出了詳細規定。此外，《農作物病蟲害防治條例》《危險化學品安全管理條例》等對農藥管理也有相關規定。第3個層級是部門規章和規范性文件。部門規章主要有6部，由農業農村部單獨發布農藥登記、試驗管理、生產許可、經營許可、標簽和說明書管理辦法，由農業農村部和生態環境部聯合發布的農藥包裝廢棄物回收處理管理辦法。較為重要的規范性文件有10余個，涵蓋了登記資料要求、生產許可審查、登記試驗質量管理等內容。除法律法規外，現行農藥國家標準和行業標準共1,700多項，特別是強制標準，是對法律法規體系重要的補充，同樣發揮了重要作用。

       除了專門法律法規外，農藥管理和農藥產業發展還要遵從其他方面的法律法規約束。這些條款均非專門針對農藥管理和農藥行業，但客觀上與農藥管理關聯性較大，需要了解和關注。對研發端較為重要的有《中華人民共和國專利法》和知識產權保護方面的法律法規。生產端較為重要的安全生產、環境保護方面法律法規，《農藥管理條例》規定，安全生產、環境保護等法律、行政法規對企業生產條件有其他規定的，農藥生產企業應當遵守其規定。與農藥網絡銷售相關的《中華人民共和國電子商務法》，與農藥出口相關的國際貿易、海關監管方面的法律法規，以及行政許可和處罰、化學品管理、財稅金融等方面的法律法規。此外，我國加入的國際公約在履行相關程序后，對我國同樣具有約束力，與農藥管理關系比較多的主要是《鹿特丹公約》《斯德哥爾摩公約》（圖1）。

圖1  我國農藥管理法律法規框架圖

3  法律法規核心要求

       農藥管理的要求散見于多部法律法規，相應條款、具體表述不一，但核心要求卻如靈魂主線貫穿其中。法律法規分別從市場主體和政府監管兩個角度明確了權責，對市場主體主要是規定責任義務，對政府監管則是授權和監管手段，同時也明確監管責任。核心要求主要有：

3.1  突出安全性管理，實行農藥登記和生產經營許可制度

       人類自打有農藥那天起，農藥對人類的重要性和農藥給人類帶來的巨大風險，就像孿生兄弟如影隨形。法律法規從確保安全的基本出發點，明確了農藥管理基本制度設計，凸顯了農藥有別于其他普通產品的特殊性，對產業各主體和監管都具有重大影響。《農業法》第二十五條規定，農藥等可能危害人畜安全的農業生產資料的生產經營，依照相關法律、行政法規的規定實行登記或者許可制度?！掇r產品質量安全法》第二十八條規定，對可能影響農產品質量安全的農藥等，依照有關法律、行政法規的規定，實行許可制度?！妒称钒踩ā返谑邨l規定，對農藥等的安全性評估，應當有食品安全風險評估專家委員會的專家參加?！锻寥牢廴痉乐畏ā返诙鶙l規定，國務院農業農村主管部門應當加強農藥登記，組織開展農藥對土壤環境影響的安全性評價。《農藥管理條例》第二、三、四章詳細闡述了農藥登記、生產許可、經營許可方面的內容。

3.2  加大政策支持，確保農藥穩定有效供應

       糧食安全是“國之大者”，容不得半點差池。法規對各級政府和有關部門對確保農藥供應提出了要求，還對防止價格劇烈變化對農業生產造成不利影響做出了原則性規定，為國家對農藥行業采取特殊稅收政策、農資價格上漲時給予補貼等提供了法律依據。《農業法》第四十三條規定，國家鼓勵和扶持農用工業的發展。國家采取稅收、信貸等手段鼓勵和扶持農業生產資料的生產和貿易，為農業生產穩定增長提供物質保障。國家采取宏觀調控措施，使農藥等主要農業生產資料和農產品之間保持合理的比價。《糧食安全保障法》第二十條規定，縣級以上人民政府應當統籌做好農藥等農業生產資料穩定供應工作，引導糧食生產者科學施用農藥?！掇r藥管理條例》第四條重點圍繞預算保障，第六條重點圍繞研發、產業升級、表彰獎勵等做了規定。

3.3  生產經營者對農藥質量負責，確保全流程記錄

       法律法規明確了生產經營者的法律責任和義務，同時賦予監管部門監督抽查的手段。《農業法》第二十五條規定，農業生產資料的生產者、銷售者應當對其生產、銷售的產品的質量負責，禁止以次充好、以假充真、以不合格的產品冒充合格的產品；禁止生產和銷售國家明令淘汰的農藥等農業生產資料?！掇r產品質量安全法》第二十八條規定，省級以上人民政府農業農村主管部門應當定期或者不定期組織對可能危及農產品質量安全的農藥等農業投入品進行監督抽查，并公布抽查結果。農藥經營者應當依照有關法律、行政法規的規定建立銷售臺賬、記錄購買者、銷售日期和藥品施用范圍等內容?！掇r藥管理條例》第五條規定，農藥生產企業、經營者應當對其生產、經營的農藥安全性、有效性負責。第三章農藥生產、第四章農藥經營做了詳細規定。

3.4  加強使用指導和管理，確保農藥科學合理安全使用

       作為需求側，使用端具有導向作用，對整個市場、整個產業、農藥管理各環節影響深遠，對農藥安全特別是農藥殘留管控帶來較大挑戰?！掇r業法》第二十五條規定，各級人民政府應當建立健全農業生產資料的安全使用制度，農民和農業生產經營組織不得使用國家明令淘汰和禁止使用的農藥。第六十五條規定，各級農業行政主管部門應當引導農民和農業生產經營組織采取生物措施或者使用高效低毒低殘留農藥，防治動植物病、蟲、雜草、鼠害?！多l村振興促進法》第三十九條規定，國家對農業投入品實行嚴格管理，對劇毒、高毒、高殘留的農藥采取禁用限用措施。農產品生產經營者不得使用國家禁用的農藥或者其他有毒有害物質，不得違反農產品質量安全標準和國家有關規定超劑量、超范圍使用農藥等農業投入品?！掇r產品質量安全法》第二十七條規定，農產品生產企業、農民專業合作社、農業社會化服務組織應當建立農產品生產記錄。如實記載使用農業投入品的名稱、來源、用法、用量和使用、停用的日期。第二十九條規定，農產品生產經營者應當依照有關法律、行政法規和國家有關強制性標準、國務院農業農村主管部門的規定，科學合理使用農藥等農業投入品，嚴格執行農業投入品使用安全間隔期或休藥期的規定；不得超范圍、超劑量使用農業投入品危及農產品質量安全。禁止在農產品生產經營過程中使用國家禁止使用的農業投入品以及其他有毒有害物質。《食品安全法》第十一條規定，國家對農藥的使用實行嚴格的管理制度，加快淘汰劇毒、高毒、高殘留農藥，推動替代產品的研發和應用，鼓勵使用高效低毒低殘留農藥。第四十九條規定，食用農產品生產者應當按照食品安全標準和國家有關規定使用農藥等農業投入品，嚴格執行使用安全間隔期或者休藥期的規定，不得使用國家明令禁止的農業投入品。禁止將劇毒、高毒農藥用于蔬菜、瓜果、茶葉和中草藥材等國家規定的農作物。食用農產品的生產企業和農民專業合作經濟組織應當建立農業投入品使用記錄制度?？h級以上人民政府農業行政部門應當加強對農業投入品使用的監督管理和指導，建立健全農業投入品安全使用制度?！掇r藥管理條例》第五章農藥使用對相關條款作出了詳細規定。《農作物病蟲害防治條例》第二十四條規定，有關單位和個人開展農作物病蟲害防治使用農藥時，應當遵守農藥安全、合理使用制度，嚴格按照農藥標簽或者說明書使用農藥。

3.5  推動減量增效，防止農業面源污染，強化生態保護

       農藥不當使用，是環境污染特別是農業面源污染重要的源頭?！多l村振興促進法》第三十五條規定，國家鼓勵和支持農業生產者采用節藥等先進的種植技術。各級人民政府應當采取措施加強農業面源污染防治，推進農業投入品減量化、生產清潔化、廢棄物資源化、產業模式生態化，引導全社會形成節約適度、綠色低碳、文明健康的生產生活和消費方式?！掇r業法》第五十八條規定，農民和農業生產經營組織應當保養耕地，合理使用農藥，采用先進技術，保護和提高地力，防止農用地污染破壞和地力衰退?？h級以上人民政府農業行政主管部門應當采取措施，支持農民和農業生產經營組織加強耕地質量建設。《農產品質量安全法》第二十三條規定，農產品生產者應當科學合理使用農藥等農業投入品，防止對農產品產地造成污染。農藥等農業投入品的生產者、經營者、使用者應當按照國家有關規定回收并妥善處置包裝物和廢棄物?！董h境保護法》第四十九條規定，各級人民政府及農業等有關部門和機構應當指導農業生產經營者科學種植和養殖，科學合理施用農藥等農業投入品，防止農業面源污染。禁止將不符合農用標準和環境保護標準的固體廢物、廢水施入農田。施用農藥等農業投入品，應當采取措施，防止重金屬和其他有毒有害物質污染環境。《土壤污染防治法》第二十六條規定，國務院農業農村、林業草原主管部門應當制定規劃，完善相關標準和措施，加強農用地農藥使用指導和使用總量控制。制定農藥等農業投入品及其包裝標準，應當適應土壤污染防治的要求。第二十七條規定，地方人民政府農業農村、林業草原主管部門指導農業生產者合理使用農藥等農業投入品，控制農藥等的使用量。第三十條規定，農業投入品生產者、銷售者和使用者應當及時回收農藥等農業投入品的包裝廢棄物，并將農藥包裝廢棄物交由專門的機構或者組織進行無害化處理。國家采取措施，鼓勵、支持單位和個人回收農業投入品包裝廢棄物?！端廴痉乐畏ā返谖迨龡l規定，制定化肥、農藥等產品的質量標準和使用標準，應當適應水環境保護要求。第五十四條規定，使用農藥，應當符合國家有關農藥安全使用的規定和標準。運輸、存貯農藥和處置過期失效農藥，應當加強管理，防止造成水污染。第五十五條規定，縣級以上人民政府農業主管部門和其他有關部門，應當采取措施，指導農業生產者科學合理地施用農藥，推廣高效低毒低殘留農藥，控制農藥的過量使用，防止造成水污染。《農藥管理條例》第三十二條圍繞農藥減量，第三十五條圍繞保護環境、保護非靶標生物以及水資源保護等作出了規定。

       需要特別說明的是，法律法規位階有區別，下位法不得抵觸上位法，但在執行層面，包括部門規章、規范性文件在內的下位法并非是對法律法規的全方面細化闡述，只是對法律法規需要細化的內容進行細化，農藥管理法律法規體系在內容上是一個整體，需要系統把握。

4  對農藥管理法律法規體系建設的建議

       農藥作為關系國家糧食安全、農產品質量安全、人畜健康和生態環境安全的特殊生產資料，管理法治化水平是國家治理體系和治理能力現代化的重要組成部分，對照農藥管理和農藥產業發展高質量的要求，還存在一些薄弱環節，需要持續發力、久久為功，著力建立立體全覆蓋的農藥管理法律法規體系。提出建議如下：

4.1  健全完善高質量農藥登記制度

       加大創新支持保護，探索研究對新配方、新劑型、新使用范圍等實行登記資料保護。加大力度支持特色小宗作物用藥登記，減少使用端亂象，推動鄉村產業發展和農民增收。在實踐基礎上總結研究指導再評價工作的制度，及時淘汰高風險低效的品種，實現去劣存優，良性循環。統籌國內國際兩個市場，在確保國內農藥供應基礎上，針對國際市場差異化需求，推動高附加值農藥出口，進一步優化僅限境外使用農藥登記制度。加強登記試驗管理，完善飛行檢查具體制度，增強震懾，以高質量登記試驗支撐高質量農藥登記。

4.2  健全完善高質量生產經營監管制度

       健全產業調控制度，加強產業規劃引導，開展全球需求和產能監測預警，探索在全國范圍內落實產業政策控制新增落后產能的具體方式，從源頭上抑制產能過剩和“內卷式”競爭。優化農藥品種和工藝技術結構，運用《產業結構調整指導目錄》《環境保護綜合名錄》《重點管控新污染物清單》等政策手段，淘汰農藥產業落后技術，促進農藥產業轉型升級。疏堵結合規范互聯網農藥經營，修訂《限制使用農藥名錄》，建立互聯網經營農藥負面清單，依法壓實互聯網平臺管理責任，探索提出適合互聯網特點的執法監管機制。逐步提高農藥經營人員素質和能力，適當提高門檻和逐步探索從業人員資質要求。嚴厲打擊在已登記產品中非法添加未登記化合物，加強對僅限境外使用農藥監管，推動全程閉環，嚴格防范回流國內使用和非法添加。

4.3  細化農藥使用制度

       針對使用端規?；?、組織化程度不同的現狀，加強分類指導。探索實行病蟲害專業化服務組織備案制度，規范行為，促進其規模化、專業化方向發展，探索推行專業施藥人員資質管理，明確從事專業化防治服務施藥人員應當取得相應資質證書。制定《農藥藥害鑒定管理辦法》，規范藥害鑒定行為，保障相關方合法權益。

4.4  進一步織密重點領域管理制度

       農藥助劑作為農業投入品重要組成部分，目前主要按照清單管理，建議研究制定農藥助劑管理的規范性文件，充分利用國際上評價資料，明確禁用助劑清單，嚴格限用助劑含量范圍，嚴厲打擊非法添加。進一步明確科技扶持措施，遴選科技創新領軍企業，強化企業主體作用，支持生物農藥、精準施藥器械的研發與推廣應用。強化信息化支撐，在現有標簽二維碼基礎上，推動建立覆蓋所有農藥品種、貫穿全產業鏈的國家農藥數字監管平臺，實現從原料采購、生產、流通軌跡到田間使用、廢棄物回收的全過程數據貫通。

4.5  構建多部門協同聯動的農藥監管機制

       農藥管理事關安全，管理鏈條長、涉及部門多，農業農村部門作為農藥產業歸口管理部門，應該加強政策研究，積極搭建平臺，積極向有關部門提出政策建議。建立健全農藥執法信息和資源共享機制，加強部門間協調配合，做好互聯網經營農藥等專項整治工作。完善案件移送制度，及時移送涉刑案件，嚴厲打擊違法犯罪行為。

       最后，我國農藥管理核心法規依據是《農藥管理條例》，其法律效力層級低于國家法律，多部法律提出了對農藥管理的要求，雖然各有側重，但缺乏一個系統整合的統領性法律，要積極開展研究制定農藥管理專門法律的理論研究和儲備。

信息來源：趙可利 劉紹仁 李富根 武麗輝 陳思琪